深化碳市场建设，引领绿色转型——加速迈向气候适应型社会

2025年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的发布正值全球气候治理进入关键十年的节点。今年是《巴黎协定》达成十周年，也是各国更新国家自主贡献（NDC）的重要时点。国家主席习近平在近期联合国气候变化峰会上的致辞中指出：“绿色低碳转型是时代潮流，国际社会应坚定信心、担当尽责、深化合作。”中国承诺全国碳排放权交易市场将覆盖主要高排放行业，构建气候适应型社会。这些目标为全国碳市场制度强化、能力提升提供了明确的战略导向。

作为指导全国碳市场中长期发展的纲领性文件，《意见》明确提出，到2027年基本覆盖工业领域主要排放行业，到2030年基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的碳排放权交易市场。

自2021年全国碳市场上线运行以来，我国已初步形成发电行业为龙头、强制减排与自愿减排（CCER）并行的格局。根据生态环境部数据，截至2025年7月底，全国碳排放权交易市场累计成交量达6.81亿吨，成交额达到467.84亿元，碳市场的“稳起步、稳运行”目标初步实现。

为服务碳达峰、碳中和目标，我国积极构建以市场机制为核心的减排制度，全国碳市场成为推动低碳转型的重要抓手。近年来，我国已基本建成覆盖重点排放单位的强制性交易平台，并形成一定规模的CCER市场。然而，碳市场仍处于发展初期，行业覆盖范围有限，配额管理制度尚不完善，监测、报告与核查（MRV）体系执行标准不统一，交易活跃度和价格发现功能亦有待加强。

同时，外部合规压力日益提升，尤其是欧盟碳边境调节机制（CBAM）已于2023年10月进入过渡期，并将于2026年正式实施，对我国钢铁、水泥、有色金属等出口行业形成倒逼压力，促使企业加快碳管理和减排转型。在此背景下，《意见》的发布不仅是全国碳市场提质扩面的关键节点，也为企业强化温室气体管理、提升ESG气候信息披露能力提供了政策支撑。

近年来，国内ESG信息披露合规要求持续升级：财政部出台《企业可持续披露准则——基本准则（试行）应用指南》，三大交易所同步发布《可持续发展信息披露指引》，对企业低碳发展及碳排放数据透明度提出更高标准。此外，国际可持续准则理事会（ISSB）等国际监管机构相继提出气候相关信息披露新要求，要求企业厘清碳排放基线、设定中长期减排路径、提升数据透明度，并披露气候治理与风险管理机制。《意见》通过强化全国碳市场制度化、标准化建设，企业建立碳排放数据管理体系，提升碳资产识别能力，逐步对接ESG全球合规趋势，为高质量、可审计的气候信息披露奠定基础。

《意见》全面推动全国碳市场从起步探索迈向制度成熟阶段，构建具备价格发现、资源配置、政策引导等多重功能的市场机制，为实现碳达峰目标与产业绿色低碳转型奠定基础。

制度框架统一化，增强预期稳定性：《意见》首次系统明确了全国碳市场的制度发展路线图。到2027年，将优先在碳排放总量相对稳定的行业实施配额总量控制，并逐步提升有偿分配比例，从当前以免费分配为主的强度控制模式，过渡到以总量控制为基础、价格机制更有效的市场制度。统一、稳定的制度安排，有助于企业中长期碳资产规划和战略调整，也利于后续对接国际市场机制、提升中国碳市场的全球影响力。

市场参与多元化，提升交易活力：《意见》提出碳市场将从目前发电行业为主的单一结构，逐步扩展至钢铁、水泥、化工、有色金属等高耗能行业，并推动更多温室气体品类（如甲烷、氧化亚氮等）纳入监管范畴。这一拓展不仅扩大了市场总量，也为企业提供了更多参与路径和风险管理工具。

随着市场主体从控排企业拓展至金融机构、第三方服务商等，碳市场将进一步由“减排平台”走向“投融资平台”，为碳资产证券化、碳金融产品创新创造条件。对企业而言，这不仅关乎履约合规，更是应对未来ESG评级、投资者要求的关键变量。

数据治理标准化，夯实信息披露基础：质量的数据体系是碳市场运行的基石。《意见》强调，要全面强化MRV体系建设，统一碳排放核算方法、报告模板与核查技术指南，推动企业排放数据的标准化、电子化、可溯源管理。同时，鼓励利用信息系统与技术手段，提升数据报送效率与核查一致性。

这为企业开展温室气体核算、减排绩效评估、ESG气候信息披露提供了底层支撑，有利于统一口径、增强透明度，提升信息披露的真实性与一致性。尤其是对已纳入国际供应链体系的制造企业而言，碳排放数据质量直接影响其在海外市场的合规与融资能力。

表 碳市场政策与ESG披露要素对照表

尽管全国碳市场已初步实现“稳起步、稳运行”，但在制度成熟度、市场效率与支撑能力等方面仍存在明显短板。《意见》的出台以系统性方案回应关键痛点，推动碳市场迈向高质量发展。

首先，制度配套滞后仍是核心问题。当前配额分配仍以免费为主，碳价缺乏有效引导功能，金融衍生品及灵活交易机制建设滞后，阻碍了碳资产的市场化流通。《意见》提出逐步推进“总量控制 + 有偿分配”，有望强化碳价信号，提升企业减排的内生动力。

其次，市场覆盖行业仍偏窄。现阶段仅电力行业纳入强制交易，导致交易主体单一、流动性不足。相比之下，国际碳市场已涵盖钢铁、水泥等高排放行业。《意见》提出有序扩展覆盖范围，有望激活市场交易，推动行业间协同减排，实现从“履约导向”向“战略低碳运营”转变。

第三，数据质量问题制约政策执行力。当前 MRV 体系尚不健全，核算方法与第三方核查标准不统一。《意见》强调加强数据体系建设和标准统一，有助于企业提升碳信息披露能力，满足 ESG 环境信息“可比、可核查”的核心要求。

与此同时，碳市场制度重塑也带来重要机遇。从“配额清缴平台”迈向“低碳投融资枢纽”，将激励更多企业主动披露排放信息、制定减排目标，并借助碳市场降低减排成本。制度优化还将推动绿色金融产品、碳资产评估机制的发展，为企业ESG转型提供市场化支持。在国际层面，统一透明的制度设计也有助于我国碳市场与欧盟 CBAM 等机制接轨。通过强化数据一致性与披露可验证性，可增强我国在全球碳市场治理与规则制定中的影响力。

总体来看，《意见》释放出加快制度重塑、推动深层市场改革的明确信号。抓住制度过渡期、市场扩容期与数据治理窗口，我国碳市场有望成为支撑气候目标、服务ESG披露、参与全球规则共建的重要支点。

推动《意见》有效落地须围绕制度完善与能力建设两条主线统筹推进。一方面，应分阶段稳步扩大行业覆盖，优先将钢铁、水泥、有色金属、电解铝等高排放行业纳入碳市场范围，逐步建立覆盖全面、责任明确的企业排放管理体系，这不仅有利于提升市场减排效果，也为后续ESG信息披露与监管奠定坚实的数据基础。在此基础上，深化碳配额制度改革显得尤为关键。未来应逐步提高有偿分配比例，引入配额储备与市场稳定机制，增强碳价的引导功能，以更市场化的方式激励企业低碳转型。

另一方面，碳金融市场的建设也需提上日程。在完善方法学与交易平台的同时，应加快自愿减排市场发展，鼓励金融机构开发碳基金、碳债券等金融产品，释放碳资产价值，助力绿色投资与企业ESG融资需求有效对接。同时，必须强化碳排放MRV体系，统一技术标准，提升数据质量与第三方核查能力，确保市场运行的透明度与公信力。制度设计还应前瞻性地与国际规则接轨，预留对外联通接口，提升中国碳市场在全球气候治理与ESG合作中的影响力。

《意见》的发布标志着我国全国碳市场迈入制度升级和扩容深化的关键阶段。作为连接国家战略目标与企业可持续实践的重要纽带，碳市场的制度化发展不仅有助于形成有效碳价机制，也为企业履行ESG义务、提升信息披露质量提供抓手。面向未来，唯有强化顶层设计与基层执行的协同推进，打通政策落地“最后一公里”，才能真正发挥碳市场在推动绿色低碳转型中的战略支撑作用。

参考资料：

1.习近平在联合国气候变化峰会上的致辞（全文），

http://www.news.cn/politics/leaders/20250925/c7b8f0f3da7b4f9da8468a52bd3aed66/c.html

2.中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见

https://www.gov.cn/zhengce/202508/content_7037718.htm 

3.建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场——解读中办、国办《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》

（作者：蒋星月   审核：周美灵）